Aunque el sistema de adquisiciones y contrataciones del gobierno mexicano goza de un “alto grado de legitimidad”, esta situación es sólo “aparente”, ya que, en realidad, el mecanismo nacional para las compras oficiales resulta “altamente propenso a la corrupción”, según las conclusiones a las que llegó la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), en su estudio Transparencia, Objetividad y Competencia en las Contrataciones Públicas, divulgado a finales de marzo pasado por su representación en México.
Elaborado a partir de entrevistas con representantes del sector privado mexicano, y tomando como base los informes rendidos por distintas dependencias de gobierno, así como diferentes reportes emitidos por otros organismos internacionales, el análisis de la UNODC determinó que, a pesar de que en México se han dado avances legislativos en materia de adquisiciones públicas, aún “subsiste un marco jurídico insuficiente e ineficaz para combatir la corrupción, un mal funcionamiento de las instituciones públicas, poca confianza de la comunidad empresarial en los políticos y falta de eficacia en la competencia”.
De hecho, destacó la Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, la corrupción es considerada como el primer factor que impide hacer negocios en México, según el Reporte Global de Competitividad 2012-2013 –cuyos resultados, cabe destacar, no mostraron variación significativa en el informe siguiente, sobre el periodo 2013-2014 –.
Citando dicho reporte del Foro Económico Mundial, la UNODC destaca en su propio estudio que entre las prácticas más frecuentes relacionadas con irregularidades en contrataciones y compras del gobierno mexicano se encuentran los sobornos y pagos irregulares a funcionarios, el desvío de fondos públicos para beneficiar a ciertas empresas, el “despilfarro” del erario, la poca transparencia en políticas de gobierno, la poca eficacia en el marco legal para resolver disputas y la sobrerregulación. A ellos, además, hay que sumar otros factores que también destaca el Reporte Global de Competitividad en materia de corrupción en México, como el favoritismo en decisiones de funcionarios públicos y el comportamiento poco ético de las empresas.
Asimismo, en entrevistas con representantes del sector público mexicano, la UNODC tomó nota de la existencia de actos de corrupción promovidos por el sector empresarial, tales como “acuerdos previos entre los proveedores o la designación de distribuidores exclusivos por parte de grandes empresas trasnacionales”, mientras que también “se ha detectado que algunas empresas participan en licitaciones con la intención premeditada de no cumplir, sino asumiendo el riesgo de recibir una multa o castigo”.
Legitimidad aparente
La Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito destaca en su estudio que los procesos de adquisición pública, “en todos los niveles del gobierno de México, cuentan con un alto grado de legitimidad”, debido a que del total de compras realizadas por las autoridades, únicamente son impugnadas entre 3% y 5%.
Sin embargo, subraya, “la aparente legitimidad de los procesos es, en gran medida, producto de la desconfianza de la ciudadanía ante las instituciones de gobierno”, ya que, de los encuentros con representantes de la iniciativa privada, se desprendió que “a pesar de la existencia de mecanismos de quejas, muchos ofertantes prefieren no reportar violaciones a procesos de adquisición pública por miedo a ser vetados para participar en licitaciones futuras, especialmente cuando se trata de asignaciones directas o de invitación restringida. También se descubrió que muchos miembros del sector privado pudieran no estar al tanto de su derechos y obligaciones para reportar dichas violaciones“.
Además, añade la UNODC, “los recursos de impugnación son onerosos y de larga duración”, mientras que los representantes empresariales entrevistados “también afirmaron que el abstencionismo en la impugnación se debe a la falta de confianza en las instituciones destinadas para ello”.
En las mismas entrevistas se señaló que, aún cuando no son denunciadas, existen prácticas irregulares recurrentes por parte de servidores públicos, tales como definir las bases de licitación“favoreciendo a un ofertante”, mostrar “preferencias por recurrir a ciertos proveedores o ciertas marcas, así como la existencia de agentes económicos dominantes”.
Por último, señala la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, aún en los casos en que se denuncian estas irregularidades, para los proveedores afectados “no hay certeza en la reposición del procedimiento (ya que) los bienes o servicios se adjudican antes de que concluyan los procesos de impugnación”.
De ida y vuelta
Según el estudio de la UNODC, la otra faceta de la corrupción en las adquisiciones gubernamentales mexicanas está conformada por las prácticas poco éticas en las que incurre el sector empresarial, como, por ejemplo, emitir “ofertas ficticias o de resguardo, que están diseñadas para aparentar competencia genuina. De esta manera, los oferentes se ponen de acuerdo para que al menos uno de ellos presente una oferta más alta que la del ganador designado, una oferta demasiado alta para ser aceptada, o que contenga términos especiales que sabe que son inaceptables para el comprador”.
Otro acto de corrupción en el que incurre el sector privado es la “supresión de ofertas”, que consiste en un arreglo establecido previamente por las empresas que se disputarán una licitación, “donde los competidores acuerdan que uno o más proveedores se abstendrán o retirarán una oferta presentada con anterioridad, de manera que se adjudique la licitación al ganador designado”.
Además, está también identificada una práctica conocida como “rotación de ofertas”, que implica un pacto previo entre proveedores, en el que “las empresas acuerdan con otras, para que una de ellas califique con el menor precio y pueda ganar (la licitación). Posteriormente, en el siguiente procedimiento de contratación pública, le tocará a una empresa diferente ofrecer el precio más bajo que le garantice la adjudicación del contrato”.
El estudio de la UNODC identifica igualmente la práctica denominada “asignación de mercado”, en la cual “los competidores se reparten ciertas zonas geográficas y acuerdan cuántos clientes tendrán. Con base en el acuerdo, los licitadores no podrán presentar ofertas en las zonas asignadas a un licitador particular”.
Por último, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito reportó que “en ocasiones, los proveedores actúan de mala fe, puesto que cambian la calidad del producto al momento de ejecutar el contrato“, a pesar de lo cual, “los instrumentos de verificación que emplea la autoridad son ineficaces, ya que no se aplican como procedimiento regular, lo cual genera el riesgo de no constatar la calidad del contrato. Hacen falta los recursos humanos y las capacidades técnicas –remata– para llevar a cabo evaluaciones regulares que permitan, por una parte, evaluar la calidad del bien o servicio ofertado, y por otra verificar que dicha calidad se mantenga hasta la finalización del contrato”.
