En 1998 fue aprobada en Oaxaca la Ley de los pueblos y comunidades indígenas, que profundizó la reforma de 1995, según la cual algunos municipios de ese estado pueden elegir a sus autoridades por elecciones normales, mientras que otros —la mayoría— lo hacen por “usos y costumbres”.
Ha corrido más de una década de experimentación con el pluralismo legal en Oaxaca. ¿Cuál ha sido su efecto en el proceso democrático de México? Podemos aventurar una respuesta: el pluralismo legal instaurado en Oaxaca no constituye una profundización de la democracia sino más bien una regresión autoritaria.
Como afirma Pzerworski, el paso decisivo rumbo a la democracia ocurre cuando el poder pasa de un grupo de personas a un conjunto de reglas. Los procesos políticos en los ayuntamientos que se renuevan por usos y costumbres en Oaxaca no contribuyen a consolidar la democracia local porque no están regidos por reglas estables y predecibles.
Los mecanismos de selección no se encuentran codificados y pueden cambiar de un proceso al otro. La ausencia de un calendario electoral fijo, establecido de antemano, altera negativamente los incentivos de los actores políticos. Aun cuando las autoridades tomen posesión el resultado no es final, puede alterarse post facto, pues a menudo hay “destituciones” de alcaldes sin mediar un proceso administrativo o político formal.
Como señala Todd Eisenstadt sobre Oaxaca, “los principales actores políticos saben que los tribunales electorales poseen jurisdicción sobre las elecciones del sistema de partidos, pero no sobre las de usos y costumbres, en las cuales los conflictos son mediados de manera ad hoc”.1
En las negociaciones postelectorales las partes en conflicto muestran su fuerza relativa en las calles mediante movilizaciones y asambleas. A menos de que se involucre el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como en el caso de Tlacolulita, “la justicia no importa, la fuerza del movimiento y la habilidad política generan ‘victorias’ a ser utilizadas en la mesa de negociación. En palabras de quien fuera mediador del gobierno de Oaxaca, ‘ganar y perder elecciones antes era absoluto, ahora es relativo’ ”.
2 Una de las justificaciones que se adujeron en su momento para reconocer el sistema dual en el estado fue la estabilidad política; se buscaba disminuir la conflictividad electoral a nivel municipal. Ahora sabemos que ese es un argumento falso. El reconocimiento de los usos y costumbres no ha disminuido los conflictos postelectorales.
Por el contrario, existe una fuerte correlación entre la existencia de usos y costumbres y conflictos postelectorales. Desde 1995 el número de conflictos postelectorales (definidos como aquellos en los que los perdedores impugnan los resultados con movilizaciones y protestas) ha aumentado significativamente en los municipios regidos por el sistema de usos y costumbres.
En los municipios regidos por el sistema de partidos políticos la frecuencia de conflictos postelectorales cayó de 30% en 1995 a 16% en 2004. En los regidos por usos y costumbres el porcentaje aumentó de 5% en 1995 a 11% en 2004.
3 Las pugnas son violentas: entre 1989 y 2003 murieron 39 personas como resultado de conflictos postelectorales en Oaxaca.
Un argumento de peso que pocas veces se considera cuando se evalúan las ventajas y desventajas del pluralismo legal es el carácter estático de estos sistemas. Procedimientos como las asambleas a mano alzada, la falta de codificación de los sistemas de selección, la exclusión de ciudadanos, etcétera, están pensados para sociedades relativamente estáticas. No sirven para lidiar con las dislocaciones sociales que produce el desarrollo económico.
El autoritarismo de los usos y costumbres, a pesar de haber sido remozado y reconocido, está mal equipado para procesar los conflictos en sociedades fluctuantes y dinámicas. Los procedimientos de la democracia liberal —como el voto secreto— fueron precisamente el resultado de un largo proceso de ajuste institucional para responder a las necesidades de sociedades modernas en constante transformación. A menos de que condenemos a la pobreza, aislamiento y atraso de los indígenas de México, debemos reconocer que esa solución pertenece al pasado.
La legislación estatal de Oaxaca, ciertamente, representa un caso de innovación institucional, pero ¿de qué tipo? Como afirma el teórico político Brian Barry, se trata no de reinventar la rueda sino de olvidar por qué se inventó, proponiendo la reintroducción del trineo.
4 Sin duda es posible modificar el trineo para hacerlo más funcional, pero es difícil comprender por qué no simplemente recurrir a la rueda.
Muchas de las prácticas protegidas por la legislación estatal de Oaxaca son contrarias a la Constitución de la República. La exclusión de mujeres de los procesos políticos, como en el caso de Eufrosina Cruz, la mujer zapoteca de 27 años a quien se le impidió ser alcalde de su pueblo, Santa María Quiegolani, viola la carta magna.
Como señala David Recondo, en algunos municipios de Oaxaca ni siquiera todos los varones tienen derecho a participar en las asambleas: “el derecho a elegir y ser electo depende de otros factores que tienen que ver con los servicios comunitarios. El varón, aunque tenga 18 años, debe participar en el tequio y ocupar puestos públicos a partir del momento en que está casado y se vuelve jefe de familia […], en general, las costumbres dan lugar a un sufragio censitario, aun cuando el canon adquiera aquí la forma de una participación en las tareas comunes y no solamente las de un impuesto”.
5 Probablemente el hecho de que la Suprema Corte no haya echado abajo la ley electoral de Oaxaca se deba a que el ordenamiento legal actual impide a los ciudadanos reclamar la constitucionalidad de las leyes, poniendo de esa manera a los individuos, como Eufrosina Cruz, en clara desventaja frente a las autoridades. La Corte deberá intervenir en algún momento para detener estas transgresiones institucionalizadas al orden constitucional.
El sistema de usos y costumbres en Oaxaca no sólo excluye a los partidos políticos, también excluye numerosos procedimientos democráticos: voto secreto, igualdad de los ciudadanos y sufragio universal, entre otros. De acuerdo a un catálogo de los 412 municipios originales regidos por el sistema de usos y costumbres, en 81% de ellos no había voto secreto, el 18% no permitía la participación de mujeres y el 21% impedía la participación de los ciudadanos que habitaban fuera de la cabecera municipal.
6 Sin embargo, es posible que estos datos subestimen la incidencia de prácticas contrarias a los principios democráticos debido a la forma en que se construyó el catálogo.
7 En términos de ciudadanía política, el arreglo de Oaxaca constituye una franca regresión al siglo XIX, donde la condición de ciudadano estaba determinada por otra, la de vecino. En el pasado sólo podían ejercer sus derechos ciudadanos aquellas personas que eran reconocidas como vecinas por los habitantes de la cabecera municipal. Hoy, en muchos municipios de Oaxaca (una quinta parte) que se rigen por usos y costumbres, son excluidas personas que aunque reúnen los requisitos legales de ciudadanía no son reconocidas como miembros “de la comunidad”.
El arreglo de Oaxaca no cumple con la condición mínima para ser considerado democrático: la libre elección de las personas de dicho arreglo. En efecto, la decisión de optar por un sistema u otro no es producto de la elección libre de los interesados. Como afirma Recondo, según los funcionarios del Instituto Federal Electoral, “si se somete la selección de régimen electoral al voto de los ciudadanos se correría el riesgo de provocar nuevas tensiones y de arrastrar al conjunto de la población local a un conflicto que sería mucho más difícil de resolver”.
8 Este problema, es imposible dejar de pensar, fue hechura de los propios arquitectos del sistema dual de Oaxaca. En resumen, como se ha instaurado en México, el multiculturalismo es contrario a la consolidación democrática. Con todo y sus reformulaciones locales, como en el caso de Oaxaca, es parte de un pasado autoritario que debemos dejar atrás.
1 Todd Eisenstadt, “Usos y costumbres and postelectoral conflicts in Oaxaca, Mexico, 1995-2004: an empirical and normative assessment”, Latin American Research Review, vol. 42, no.1, 2007, p. 70.
2 Ídem.
3 Ibíd., p. 53.
4 Brian Barry, “Second Thoughts: Some First Thoughts Revived”, en Paul Kelly (ed.), Multiculturalism Reconsidered, Polity, Cambridge, 2002, p. 228.
5 David Recondo, La política del gatopardo. Multiculturalismo y democracia en Oaxaca, CEMCA/CIESAS, México, 2007, p. 360.
6 Todd Eisenstadt, op. cit., p. 63.
7 María Cristina Velásquez Cepeda y Luis Adolfo Méndez Lugo, Catálogo municipal de usos y costumbres, CIESAS/IFE, Oaxaca, 1996. La información con la que se realizó el catálogo fue proporcionada por las propias autoridades consultadas.
8 David Recondo, op. cit., 270.
José Antonio Aguilar Rivera. Profesor- investigador del CIDE. Entre sus libros: El sonido y la furia. La persuasión multicultural en México y Estados Unidos.
